Comunitarización de la política migratoria de la UE

Comunitarización de la política migratoria de la UE

Mikel Mazkiaran
Mugak/SOS Arrazakeria

El 1 de mayo de 1999 entraba en vigor el Tratado de Ámsterdam que fijaba una serie de objetivos relacionados con la creación de una política europea común en materia de inmigración a realizar en el plazo de cinco años. Este plazo vencía el pasado mes de mayo de 2004. Los próximos cinco años se regirán por el llamado Programa de la Haya que sustituye a la Agenda de Tampere. Por lo tanto, procede realizar una recapitulación de los instrumentos normativos desarrollados desde la Cumbre de Tampere dejando para otro momento la valoración de dicha producción normativa.

Proceso de comunitarización de la política migratoria

En 1957, el Tratado de Roma configura las bases de la Unión Económica Europea. Con el Tratado de Maastrich y el nacimiento de la Unión Europea se ponen las bases de una posible política migratoria en el ámbito europeo. Hasta entonces existen algunos antecedentes que podríamos mencionar. En el período de 1960 a 1985, Interpol es la principal organización en materia interpolicial, aunque a partir de 1976, el epicentro de la cooperación entre ministros, altos funcionarios, responsables policiales y del servicio de información empieza a desplazarse hacia el grupo TREVI (Terrorismo, Radicalismo, Extremismo, Violencia Internacional). Pero sin duda, el acuerdo más importante adoptado con anterioridad a Maastrich es Schengen.
El Acta Única, el tratado europeo de 1985, ya había promulgado anteriormente la libre circulación. Pero en aquel momento, algunos países querían, bajo el impulso de Francia y Alemania, demostrar con su ejemplo que el tránsito libre de personas era practicable. El 14 de junio de 1985, cinco países firmaron el Acuerdo Schengen (Francia, Alemania y el Benelux). Este acuerdo fue reemplazado el 19 de junio de 1990 por el Convenio de Aplicación Schengen. El objetivo que persigue la desaparición de las fronteras internas para la libre circulación de personas es alcanzar una mejor cooperación y coordinación entre los servicios nacionales en materia policial y judicial, de política de visados, inmigración y asilo.
Para los Acuerdos Schengen, el Tratado de Ámsterdam que entró en vigor el 1 de mayo de 1999 supuso la comunitarización del llamado Acervo Schengen que hasta ese momento formaba parte de los acuerdos intergubernamentales (el Tercer Pilar).
El Tratado de la CE, modificado por el Tratado de Ámsterdam, define en el título IV, artículos 61, 62, y 63, los ámbitos de intervención para construir un espacio común de libertad, justicia y seguridad, así como los objetivos que habrá que alcanzar antes de 2004 en materia de inmigración y asilo.
El cuadro estratégico para la comunitarización en el ámbito de la construcción de un “Espacio común de libertad, justicia y seguridad” fue definido en la cumbre de Tampere del 15 al 16 de octubre de 1999, cuyas conclusiones, junto con el Plan de Acción aprobado por el Consejo Europeo de Viena de 1998, forman también las bases para el Programa de trabajo de la Comisión y de los Estados miembros. Las conclusiones de Tampere son la referencia de prácticamente toda la producción política y legislativa que se ha llevado a cabo en materia de inmigración y constituyen, en el terreno político, un punto de partida común para las instituciones y los países miembros. Las conclusiones de Tampere determinan los siguientes elementos de una política común en materia de asilo y migración: 1. Colaboración con los países de origen. 2. Régimen común en materia de asilo. 3. Trato justo de los ciudadanos de terceros países. 4. Gestión más eficaz de los flujos migratorios.
Desde la Cumbre de Tampere resulta más fácil adivinar cuáles han sido las propuestas de la Unión Europea en nuestra búsqueda de una política migratoria europea. A este respecto y si atendemos a la trayectoria seguida desde Tampere hasta nuestros días, la UE se ha movido en un doble plano, referido a una política de migración legal y una política de migración ilegal. De forma más detallada, vamos a analizar el camino recorrido desde Tampere hasta nuestros días siguiendo la referencia de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de migración, (COM 2000, 757 de 22 de noviembre de 2000), donde se establecen cuatros ejes de actuación que iremos desarrollando a continuación:

1 Establecer nuevos canales para la inmigración legal

A pesar de lo señalado en Tampere, la UE apenas ha hecho esfuerzos en llegar a consensuar una política de migración legal. Es preciso aclarar que cuando hablamos de este tema hay que diferenciar la migración legal por motivos económicos, de otro tipo de migración (familiar, estudiantes, etc.). En la práctica totalidad de Estados miembros la mayoría de las admisiones corresponden a quienes buscan la reunificación familiar y a personas que se ha reconocido que necesitan alguna forma de protección humanitaria. Según datos de la propia UE, en varios Estados miembros, los emigrantes admitidos para la reunificación familiar suponen más de la mitad del total de admisiones. La migración laboral podría representar menos del 15% del número total de personas admitidas que realmente tienen acceso al mercado laboral. Estas puntualizaciones son importantes a la hora de analizar la influencia de las diferentes medidas que comentemos a continuación.
El primer intento serio por presentar una política común en materia de inmigración legal supuso la Propuesta de directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia, COM 2001 386 de 11 de julio de 2001. Esta propuesta resulta, tal como luego se vio, demasiado ambiciosa y poco realista con los intereses de los Estados miembros en la defensa de sus propias políticas migratorias. Esta propuesta pretendía establecer un procedimiento nacional de solicitud único para la expedición, en un solo acto administrativo, de un título combinado, que sirva tanto para el permiso de residencia como el de trabajo, simplificando y armonizando las divergentes normas que se aplican actualmente en los Estados miembros.
En la búsqueda de este objetivo, se regulaba el trabajo por cuenta propia y por cuenta ajena, así como otros grupos específicos de trabajadores (temporeros, trabajadores transfronterizos, trabajadores de multinacionales, etc.). Del extenso articulado interesa destacar lo siguiente: en primer lugar, da por supuesto que todos los Estados miembros aceptan el principio de preferencia comunitaria, es decir, que ante una oferta de empleo formulada por un Estado miembro, la misma podrá ser ocupada por una persona extracomunitaria sólo en el caso en que no exista demanda por parte de los nacionales de Estados miembros de la UE. Por otro lado, la solicitud de autorización para trabajar podía formularse bien en el país de origen a través de la representación diplomática del Estado europeo o bien en el propio Estado de llegada. En cuanto a la validez de los permisos, quedaba a criterio de los Estados fijar un plazo, si bien el mismo no podía exceder de tres años.
Tal como se ha señalado al principio, esta propuesta de Directiva no tuvo el apoyo del Consejo a pesar de contar con los informes favorables del Comité de Regiones y del Parlamento. El debate sobre una política común en esta materia se reabre con la Cumbre de Jefes de Estado celebrada en Salónica del 19 al 20 de julio de 2003, donde se subrayó la necesidad de explorar medios legales para que los nacionales de terceros países emigren a la Unión, teniendo en cuenta la capacidad de acogida de los Estados miembros. Tras esta Cumbre se ponen en marcha dos documentos importantes. Por un lado se recoge el mandato de elaborar un documento que dé cuenta de las relaciones entre la inmigración legal y la legal (COM 2004-412). Otro documento que se elabora es el Libro Verde sobre el planteamiento de la Unión Europea sobre la gestión de la inmigración económica (COM/2004/0811 final), de 11 de enero de 2005.
Este Libro Verde pretende sustituir a la Propuesta de Directiva del año 2001 y para ello comienza por reconocer que las decisiones sobre el número de inmigrantes económicos que deben admitirse para buscar trabajo corresponden a los Estados miembros sin perjuicio de que tales decisiones afectan a los demás Estados miembros (derecho a viajar en la zona Schengen, a prestar servicios en otros Estados miembros, a trasladarse a otros Estados miembros una vez adquirida la residencia de larga duración, etc.). Con estas premisas, el documento señala expresamente que el propósito del presente Libro Verde no es, por tanto, describir las políticas en la Europa de los 25 ni compararlas con las de otras regiones del mundo, sino señalar las principales cuestiones que se plantean y las posibles opciones para un marco legislativo de la UE en materia de migración económica.
A diferencia de la propuesta de Directiva, este documento se limita a fijar propuestas abiertas, diferentes alternativas e hipótesis de trabajo. A pesar de lo abierto de sus proposiciones, se pueden entresacar algunas cuestiones clave. En primer lugar, se sigue defendiendo el principio de “preferencia comunitaria” pero matizado para los trabajadores de terceros países ya presentes en un Estado miembro sobre los nacionales de terceros países recién llegados, teniendo en cuenta que a partir de 2006, los residentes de larga duración gozarán de preferencia sobre los inmigrantes recién llegados por ser la fecha tope de transposición de la Directiva 2003/109/CE del Consejo relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración. Por otra parte y respecto a los sistemas de admisión, el Libro Verde formula el siguiente interrogante: la admisión de nacionales de terceros países en el mercado laboral de la UE ¿debe permitirse sólo cuando existan empleos vacantes específicos o también podrán establecerse sistemas más flexibles como las cartas verdes, etc., dirigidos a atraer a los trabajadores para cubrir las necesidades a corto y largo plazo del mercado laboral? Como posibles modelos plantea la posibilidad de que los empresarios publiquen la vacante de empleo a través de la red europea de servicios de empleo EURES durante un plazo mínimo y si no reciben una solicitud aceptable en el mercado laboral de la UE se les permite contratar en el extranjero. Otra posibilidad sería aplicar un sistema de selección de la UE para responder a necesidades de calificaciones específicas, a través de un marco común a nivel de la UE (por ejemplo, años de experiencia, educación, conocimientos lingüísticos, existencia de una oferta de trabajo/escasez de mano de obra, miembros de la familia en ese Estado miembro, etc.) y cada Estado miembro podría optar por aplicarlo y, en tal caso, adaptarlo a las necesidades de su mercado laboral.
En cuanto a las solicitudes de permiso de trabajo y de residencia, si bien se dice que un procedimiento nacional único dirigido a obtener un permiso combinado de trabajo y residencia (ventanilla única) simplificaría los actuales procedimientos, el documento cuestiona que esta materia deba ser homogeneizada. Asimismo, propugna una limitación territorial y de empleo para evitar cambios de empleadores y de país al menos en una primera fase.
El Libro Verde termina con un apartado denominado “Medidas complementarias: integración, repatriación y cooperación con terceros países”. Aunque el contenido de este punto se desarrolla de forma más amplia en otra Comunicación relativa a los vínculos entre migración legal e ilegal y de la cual hablaremos a continuación, el hecho de su inclusión en un documento sobre migración económica resulta llamativo. Y creemos que el interés de este añadido reside en un intento de, al menos, contextualizar correctamente las propuestas sobre migración económica de forma que cualquier planteamiento sobre este tema que no tenga en cuenta la migración ilegal y los mecanismos jurídicos que la provocan no puede ser ni acertado ni realista.
En resumen, este Libro verde posee al menos el mérito de intentar unir la migración ilegal con la migración económica. Además de esto, es importante destacar que hasta el momento se trata del documento más acabado sobre cuestiones que hasta el momento no habían sido desarrolladas, con excepción de la mencionada propuesta de Directiva del año 2001. Este Libro Verde se ha sometido a un debate público y es objeto de aportaciones durante este año 2005, de forma que a finales del presente año se elaborará un plan de política en materia de migración legal.
Hemos comentado al comienzo de este epígrafe que aparte de la migración económica, existía otro tipo de migración legal que incluso afecta a más personas. A este respecto debemos comenzar hablando de la reagrupación familiar, regulada a través de la Directiva 2003/86 CE del Consejo de 22 de septiembre sobre el derecho a la reagrupación familiar (DOL 251, de 3 de octubre de 2003). Los intentos por establecer a nivel comunitario una normativa sobre reagrupación familiar arrancan desde el año 1999. Desde su comienzo se vislumbran dos posturas, representadas en un grupo de Estados proclives a fijar una reagrupación familiar extensiva y otro grupo de Estados partidario de una interpretación restrictiva. Si tuviéramos que decantarnos por cuál de las dos posturas se refleja en el resultado final, creemos que sin lugar a dudas los Estados partidarios de un concepto restringido de la reagrupación son los vencedores.
Como quiera que la transposición de una Directiva al ordenamiento interno significa que se deben cumplir los mínimos establecidos en la misma sin perjuicio de una mayor extensión de dichos presupuestos mínimos por cada ordenamiento estatal, diremos que la normativa española cumple con los mínimos marcados por la Directiva europea. En cuanto a las personas que pueden ser reagrupables, se incluyen al cónyuge y los hijos menores entendiendo la minoría de edad según el ordenamiento de cada Estado. A partir de aquí se permite que cada Estado pueda ampliar la reagrupación al ascendiente, a hijos mayores que dependan económicamente del reagruparte o incluso a parejas de hecho. El ejercicio del derecho a la reagrupación obliga a un tiempo de espera por parte del reagrupante como máximo de dos años, pudiéndose ampliar excepcionalmente a tres años. Además de los requisitos típicos de disponer de vivienda adecuada y medios de vida, la Directiva permite que se adopten por las legislaciones nacionales determinadas exigencias en cuanto a evaluar el grado de integración del reagrupante, sin especificar tales medidas.
Otra norma relacionada con la migración legal es la Directiva 2003/109 CE del Consejo, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración (DOL 16 de 23 de enero de 2004). El contenido de esta Directiva está en relación con el otorgamiento de derechos en plano de igualdad con los ciudadanos comunitarios. A este respecto, no es baladí recordar que en el año 1993 el Parlamento Europeo mencionó la posibilidad de que los inmigrantes que llevaran un cierto tiempo residiendo de forma legal pudieran acceder al status de ciudadanos europeos y ser objeto de derechos políticos. Lo cierto es que ni el Consejo ni la Comisión han querido ir nunca tan lejos en la reivindicación de derechos para los inmigrantes residentes en la UE. La prueba de ello es que, tras largas discusiones, la Directiva que ahora comentamos se limita a asegurar determinados derechos sociales en igualdad de condiciones con los ciudadanos de la Unión y restringir para determinados supuestos de carácter excepcional la posibilidad de que estos residentes de larga duración puedan ser expulsados.
El estatuto de residente de larga duración se concederá a quien posea una residencia legal e ininterrumpida durante los cinco años inmediatamente anteriores en el territorio del Estado en donde se presente la solicitud y que acrediten no ser una carga en el Estado receptor. A partir de aquí, la Directiva desarrolla cómo computar el tiempo de residencia (para estudiantes se considera un 50% del tiempo de estancia), y qué hacer en las ausencias prolongadas (las inferiores a seis meses consecutivos y que no excedieran de diez meses en total a lo largo de los cinco años son compatibles con la noción de la residencia ininterrumpida). Respecto a la acreditación de no ser una carga en el Estado receptor, los Estados miembros exigirán que el nacional del tercer Estado justifique que dispone, para él y su familia, de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad. Entendiendo por recursos suficientes aquellos fijos y regulares que sirvan para su manutención y la de su familia; éstos serán evaluados por los Estados miembros y para ello, se podrán tener en cuenta la cuantía de los salarios y las pensiones mínimas vigentes en el Estado.
Otras cuestiones a destacar de este estatuto de residente de larga duración es que los derechos que pudiera tener respecto al resto de Estados miembros no son del todo equiparables al de un ciudadano comunitario, de forma que se le puede limitar el acceso al trabajo o incluso a la residencia en un Estado miembro diferente al que le concedió el estatuto. En cuanto a la pérdida de este estatuto, señalar que se contempla un motivo ambiguo como es el de medidas de orden público y seguridad públicas, lo cual deja en una cierta indefensión al titular de este estatuto de larga duración.
Para finalizar con este apartado de migración legal no económica, debemos mencionar la Directiva 2004/114 del Consejo de 13 de diciembre de 2004 relativa a los requisitos de admisión de los nacionales de terceros países a efectos de estudios, intercambio de alumnos, prácticas no remuneradas o servicios de voluntariado (DOL 375/12 de 23 de diciembre de 2004) y cuya transposición debe realizarse antes del 12 de enero de 2007. Destacar que el permiso que se conceda a estas personas tiene una duración de un año y se autoriza a trabajar, si bien cada Estado debe fijar el máximo de horas concedidas, sin que sean inferiores a 10 horas a la semana. Sin embargo, nada se dice sobre la posibilidad de transformar este permiso en uno normal de residencia y trabajo, cuestión ésta reservada a la legislación particular de cada Estado.

2. Control de flujos. La inmigración ilegal y la política de asilo.

La labor más importante dentro de la pretendida política europea en materia de migración ha sido una colaboración más estrecha entre los Estados miembros con el fin de realizar, por un lado, un control exhaustivo de las fronteras externas de la Unión y, por otro, la armonización de la legislación penal y la lucha contra las organizaciones criminales a fin de contribuir a reducir la inmigración ilegal. El Plan de Acción de Viena de 1998 que programa las acciones a llevar tras la comunitarización del Tercer Pilar producida con el Tratado de Ámsterdam de 1997 o la Agenda de Tampere a cinco años establecida tras la Cumbre de Tampere de 1999, dan buena cuenta de la importancia otorgada a las medidas relacionadas con el control de flujos y la inmigración ilegal.
No resulta nada sencillo dar cuenta del extenso elenco de Comunicaciones, Propuestas, Directivas y Reglamentos que se han dictado en esta materia. Para ello seguimos la clasificación que realiza el Informe sobre el fenómeno de la inmigración en Europa coordinado por Patricia Argerey Vilar. Siguiendo a esta autora podemos mencionar una serie de Comunicaciones que tratan en general de la inmigración ilegal. Así pues, tenemos la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una política común de inmigración ilegal (COM 2001,672 de 15 de noviembre de 2001); Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa al desarrollo de una política común en materia de inmigración ilegal, trata de seres humanos, fronteras exteriores y retorno de residentes ilegales (COM 2003, 323 de 3 de junio de 2003); el Libro Verde relativo a una política comunitaria de retorno de residentes ilegales de 10 de abril de 2002 (COM 2002, 175) y la Propuesta de Plan Global para la lucha contra la inmigración ilegal y la trata de seres humamos, el llamado Plan de Acción de Santiago, (DOC 142 de 14 de junio de 2002). Finalmente, tendríamos la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de Regiones sobre los vínculos entre la migración legal y la ilegal, (COM 2004, 412 de 4 de junio de 2004) y que desarrollaremos más adelante.

2.1 Visados y gestión de fronteras exteriores

Entrando a describir brevemente las diferentes áreas de actuación que se recogen en las Comunicaciones arriba señaladas, comenzamos con lo referido a visados y gestión de fronteras exteriores. En este punto no hay que olvidar que los Acuerdos Schengen pusieron las bases para el control de las fronteras exteriores y que se aplica en toda la UE desde el año 1995. En la actualidad se trabaja en la puesta en marcha del Sistema Informático SIS II para los diez países que han ingresado en la UE desde el pasado mes de mayo de 2004.
Una prueba del interés de la UE en incrementar el intercambio de información como medida fundamental para un efectivo control de fronteras es la puesta en marcha de un sistema de información sobre visados y que tras su impulso en la Cumbre de Sevilla de junio de 2002 ha tomado forma con la decisión del Consejo de 8 de junio de 2004 por el que se establece el Sistema de Información de Visados, VIS, (DOL 213/5 de 15 de junio de 2004) a través del cual los Estados miembros accederán a una base de datos de intercambio de información sobre visados. Esta actuación se completa con la reciente decisión del Consejo de 16 de marzo de 2005 por la que se crea en Internet una red segura de información y coordinación para los servicios de gestión de la migración de los Estados miembros (DOL 83/48 de 1 de abril de 2005); el intercambio de información abarcaría la migración irregular, la entrada y la migración ilegales y la repatriación de residentes ilegales. En esta misma línea se enmarca el reglamento CE nº 252/2004 del Consejo de 13 de diciembre de 2004 sobre normas para las medidas de seguridad y datos biométricos en los pasaportes y documentos de viaje expedidos por los Estados miembros (DOL 385/1 de 29 de diciembre de 2004) y la Decisión 2005/211 JAI del Consejo de 24 de febrero de 2005 relativa a la introducción de nuevas funciones para el Sistema de Información Schengen, inclusive en materia de lucha contra el terrorismo (DOL 68/44 de 15 de marzo de 2005).
Una norma fundamental en materia de visados es el Reglamento CE nº 539/2001 del Consejo de 15 de marzo de 2001 (DOL 81 de 21 de marzo de 2001), que establece la lista de terceros países a los que se les exige el visado para estancias inferiores a tres meses y que, según el Plan de Acción de Santiago, se propone que sea revisado anualmente. Tras la última modificación de este reglamento acontecida en el año 2003 debido a la inclusión de Ecuador en la lista de países a los que se les exige visado, el reglamento nº 851 del Consejo de 2 de Junio de 2005 (DOL 14173 de 4 de junio de 2005), ha introducido un mecanismo de reciprocidad, de forma que si un tercer Estado exento de la obligación de visado exigiera a los nacionales de un Estado de la Unión el visado, este tercer Estado pasaría al anexo I, es decir, que a los nacionales de este tercer Estado se les exigiría el visado por parte de todos los Estados miembros de la UE. Es importante destacar también el reglamento 334/2002 por el que se modifica el reglamento 1683/95 por el que se establece un modelo uniforme de visado (DOL 53 de 23 de febrero de 2002). Finalmente, y para completar este elenco de disposiciones, mencionar el Reglamento CE nº 2133 del Consejo de 13 de diciembre de 2004 sobre la obligación para las autoridades competentes de los Estados miembros, de proceder al sellado sistemático de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países en el momento de cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y por el que se modifican a tal efecto las disposiciones del Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen y del Manual Común (DOL 369/5 de 16 de diciembre de 2004).
El control de las fronteras exteriores se acrecienta tras el 11 S, y en la Cumbre de Sevilla de junio de 2002 toma forma lo que finalmente ha sido la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores. El Reglamento (CE) no 2007/2004 del Consejo, de 26 de octubre de 2004, por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (DOL 349/1 de 25. de noviembre de 2004). Aunque el control y la vigilancia de las fronteras exteriores seguirán siendo competencia de los Estados miembros, la finalidad de la Agencia es mejorar la coordinación de la cooperación operativa entre Estados miembros y facilitar la aplicación de las medidas comunitarias existentes y futuras relativas a la gestión de las fronteras exteriores. La Agencia, con sede en Polonia, ha asumido sus funciones a partir del 1 de mayo de 2005. El reglamento se completa con la Decisión del Consejo 2002/463 por la que se adopta un programa de acción relativo a la cooperación administrativa en los ámbitos de las fronteras exteriores, visados, asilo e inmigración, Programa ARGO (DOL 161 de 19 de junio de 2002) y que ha sido modificado por la decisión del Consejo de 13 de diciembre de 2004 (DOL 37/48 de 18.12.2004). Relacionado con la protección de fronteras destacar también el Reglamento nº 377 del Consejo de 19 de febrero de 2004 sobre la creación de una red de funcionarios de enlace de inmigración y más recientemente la propuesta de Reglamento por el que se establece un “Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas” cuyo objetivo es la eliminación de las fronteras internas a la vez que se refuerzan los controles en las fronteras externas. Esta propuesta de Reglamento (COM 2004, 391 de 26 de mayo de 2004), ha sido recientemente informado por el Parlamento Europeo, (sesión de 15.06.05 A6-0188/2005) y de aprobarse finalmente supondrá la adopción de pautas iguales en todos los Estados miembros en lo correspondiente al control de visados, las inspecciones o los rechazados en frontera.

2.2 Medidas que atañen a los transportistas

Otro apartado de esta política en materia de inmigración ilegal son las medidas relativas a las obligaciones que atañen a los transportistas. En este sentido, mencionar la Directiva 2001/51 CE del Consejo de 28 de junio de 2001 por la que se complementan las disposiciones del artículo 26 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen de 14 de junio de 1985 (DOL 187 de 10 de junio de 2001). El objetivo de la Directiva es que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar que los transportistas devuelvan a los nacionales de terceros Estados al lugar de procedencia, si el Estado de destino le hubiera denegado la entrada o si el transportista que debía trasladarlo a su país de destino se negara a embarcarlo. Si el transportista no puede devolverlo, se le obligará a encontrar medios para su devolución inmediata y, si ésta no es posible, a hacerse responsable de los costes de estancia y regreso del nacional del país tercero.
Los transportistas que prestan servicios por vía aérea han sido objeto de una Directiva específica, que no excluye la anterior, pero que matiza sus obligaciones respecto a la comunicación de los datos de las personas que transportan. Se trata de la Directiva del Consejo 2004/82 de 29 de abril de 2004 (DOL 261 de 6 de agosto de 2004), adoptada a iniciativa de España y cuyo plazo de transposición finaliza en septiembre de 2006.

2.3 Medidas contra el tráfico ilegal de inmigrantes

En tercer lugar, tenemos las medidas contra el tráfico ilegal de inmigrantes y la trata de seres humanos. La primera normativa en vigor a este respecto es la Directiva 2002/90 CE del Consejo de 28 de noviembre de 2002 destinada a definir la entrada, la circulación y la estancia irregulares, (DOL 328 de 5 de diciembre de 2002) y cuya transposición finalizó el 5 de diciembre de 2004. Las infracciones previstas en la Directiva 2002/90 serán objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias, que podrán acompañarse de otras medidas; especialmente significativa es la relación de las circunstancias agravantes, pues llevan acarreadas penas privativas de libertad con una pena de una duración máxima no inferior a ocho años. La sanción prevista puede ser acompañada, cuando proceda, de otras medidas, como por ejemplo: el decomiso del medio de transporte utilizado y la expulsión.
Relacionado con este tema está la Directiva 2004/81 CE del Consejo de 29 de abril de 2004 relativa a la expedición de un permiso de residencia a los nacionales de terceros países que sean victimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes (DOL 261 de 6 de agosto de 2004), y cuyo plazo de transposición finaliza el 6 de agosto de 2006. La Directiva se aplica a nacionales de terceros Estados que sean víctimas de la trata de seres humanos, sin embargo, a quienes hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración su aplicación es discrecional de cada Estado miembro. A las personas a quienes se les aplica la Directiva se les concede un permiso de residencia por un período mínimo de seis meses. Con anterioridad al permiso hay un periodo de reflexión durante el cual la persona decide si colabora con las autoridades judiciales. Una vez finalizado el período de reflexión, se puede expedir el permiso de residencia. El permiso puede retirarse si el beneficiario reanuda las relaciones con los presuntos autores de los hechos; si la cooperación es considerada como fraudulenta o infundada, o si la víctima deja de cooperar; cuando razones de orden público o seguridad interior así lo aconsejen, o si las autoridades competentes decidan desistir de la acción.

2.4 Medidas para el retorno y acuerdos de readmisión

Para finalizar, comentamos las medidas en el ámbito del retorno y los acuerdos de readmisión. El punto de partida lo constituye la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países (DOL 149 de 2 de Junio de 2001). El objetivo de la Directiva es permitir el reconocimiento de las decisiones de expulsión que sean adoptadas por un Estado miembro contra el nacional de un tercer Estado que se encuentre en el territorio de otro Estado miembro, y que se deberá ejecutar de acuerdo con la legislación vigente de este último. En este sentido, se debe destacar que el coste se realiza a cargo de la persona expulsada y, en caso de ser insolvente, la financiación repercute en el Estado que adopta la decisión de expulsión, que deberá compensar al que la ejecuta. Para ello se ha adoptado la Decisión del Consejo 2004/191 de 23 de febrero, estableciendo los criterios y modalidades de compensación (DOL .60/55 de 27 de febrero de 2004). En todo caso, es importante remarcar que los criterios materiales y procedimentales seguidos para llevar a término las decisiones de expulsión son los que se dispongan en las legislaciones internas de cada Estado miembro, por lo que esta Directiva no deja de ser una primera fase en el camino hacia el total reconocimiento mutuo de las decisiones de expulsión de nacionales de terceros países.
La asistencia entre los Estados miembros se lleva a cabo en varios campos de actuación. Tenemos, en primer lugar, la organización de vuelos conjuntos que se plasma en la Decisión del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la organización de vuelos conjuntos para la expulsión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, de nacionales de terceros países sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión, (DOL 261/28 de 6 de agosto de 2004). El objetivo de la Decisión es coordinar las expulsiones conjuntas por vía aérea desde varios Estados miembros de nacionales de terceros países sobre los que hayan recaído resoluciones de expulsión individuales. El segundo campo de actuación lo constituye la asistencia en caso de tránsito del nacional del tercer Estado por un Estado miembro. Y que tras diversos intentos se ha plasmado en la Directiva 2003/110/CE del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, sobre la asistencia en casos de tránsito a efectos de repatriación o alejamiento por vía aérea (DOL 312/16 de 6 de diciembre de 2003). La finalidad de la Directiva es concretar medidas de asistencia entre las autoridades competentes de los Estados miembros para facilitar las repatriaciones o alejamientos de nacionales de terceros Estados cuando se precisa el tránsito por ese Estado miembro.

2.5 Política común de asilo

Según lo establecido en el Consejo de Tampere, el objetivo del sistema de política de asilo común debe ser la plena aplicación de la Convención de Ginebra y, a largo plazo, la creación de un procedimiento de asilo común y de un estatuto uniforme en toda la Unión. Sin olvidar que partimos del objetivo propuesto en Tampere de una política común en materia de asilo y sin olvidar tampoco que los Acuerdos Schengen y por extensión el Convenio de Dublín han supuesto el principal componente de la política europea en lo relativo al asilo, podemos, no obstante, dar cuenta de las siguientes directivas y reglamentos.
En orden cronológico tenemos, en primer lugar, la Directiva 2001/40/CE del Consejo, de 28 de mayo de 2001, relativa al reconocimiento mutuo de las decisiones en materia de expulsión de nacionales de terceros países (DOL 149 de 2 de junio de 2001); Directiva 2001/55/CE del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida (DOL 212 de 7 de agosto de 2001); Reglamento nº 2725 del Consejo de 11 de diciembre de 2000 relativo a la creación del sistema EURODAC para la comparación de impresiones dactilares para la aplicación efectiva del Convenio de Dublín (DOL 316 de 15 de diciembre de 2000) y el reglamento de desarrollo de 28 de febrero de 2002 (DOL 62 de 5 de marzo de 2002).
Una norma de gran importancia en esta materia, que ha venido a sustituir al Convenio de Dublín, es el reglamento nº 343 del Consejo de 18 de febrero de 2003 por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer Estado, (DOL 50 de 25 de febrero de 2003) y que tiene un desarrollo posterior a través del reglamento nº 156 de la Comisión de 2 de septiembre de 2003 (DOL 222 de 5 de septiembre de 2003). Igualmente importante es la Directiva 2003/9 del Consejo de 27 de enero de 2003 por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo de los Estados miembros (DOL 31 de 6 de febrero de 2003). En la misma línea está la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida (DOL 304 de 30 de septiembre de 2004).
En cuanto al tema financiero destacamos el Reglamento (CE) no 491/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de marzo de 2004, por el que se establece un programa de asistencia financiera y técnica a los terceros países en los ámbitos de la migración y el asilo (Aeneas) (DOL 80 de 18 de marzo de 2004) (relacionado con los funcionarios de enlace) y la Decisión del Consejo de 2 de diciembre de 2004 por el que se establece el Fondo Europeo para los refugiados para el periodo 2005-20010 (DOL 381 de 28 de diciembre de 2004).

3 Políticas de integración

Las actuales medidas europeas en materia de integración parten de la Comunicación sobre una política comunitaria de migración del año 2000 (COM 2000, 757 de 22 de noviembre de 2000). Desde entonces se han dado algunos impulsos como el contenido en la llamada estrategia de Lisboa sobre empleo, una Cumbre sobre empleo e inmigración celebrada en Copenhague en julio de 2002 y finalmente, la Cumbre de Jefes de Estado de Salónica del mes de junio de 2003 que culmina con la Comunicación de la Comisión sobre inmigración, integración y empleo (COM 2003, 336 de 3 de junio de 2003). A estas iniciativas hay que añadir el “Manual sobre la integración para responsables de la formulación de políticas y profesionales”, del mes de noviembre de 2004. La idea de crear un manual sobre la integración procede del Consejo Europeo de Salónica de junio 2003, en el que los Jefes de Estado y de Gobierno impulsaron elaborar un manual que sirviera de inspiración para el intercambio de información y de las mejores prácticas entre Estados miembros. Así pues, el manual describe las mejores prácticas y presenta las lecciones que se desprenden de las prácticas habituales de los Estados miembros sobre dos tipos de programas de integración: los cursos de introducción para inmigrantes recién llegados y refugiados reconocidos (capítulo 1) y los programas de participación ciudadana (capítulo 2). Para hacer un mejor seguimiento del éxito de los programas de integración y medir sus resultados, tanto los responsables de la formulación de políticas como los profesionales pueden desarrollar indicadores de la integración y puntos de referencia, cuya utilización en las políticas públicas y los programas de integración se analiza en el capítulo 3. Tomando como base lo expuesto en los capítulos, en el anexo se propone un esquema para plasmar los objetivos de integración en programas. El esquema puede ayudar a los responsables de la formulación de políticas y a los profesionales a aclarar los objetivos de los programas de integración, informar sobre su ejecución y medir los logros.
El contenido de este manual nos aproxima a la idea de integración que subyace en las propuestas europeas. Se trata de ofrecer formulaciones teóricas pero dejando claro que la política efectiva de medidas tendentes a la integración es una labor que corresponde a los Estados miembros. En el plano pues de los conceptos, resulta de interés recoger la definición de integración que ofrece la Comunicación sobre inmigración, integración y empleo: “…un proceso bidireccional basado en derechos mutuos y obligaciones correspondientes de los ciudadanos de terceros países en situación legal y de la sociedad de acogida, que permite la plena participación de los inmigrantes.” (pág. 19). A continuación se habla de un “planteamiento holístico” de la integración que tenga en cuenta no sólo los aspectos económicos y sociales de la integración sino también los problemas relacionados con la diversidad cultural y religiosa, la ciudadanía, la participación y los derechos políticos. Los elementos de este planteamiento global serían, en primer lugar, la integración en el mercado laboral buscando potenciar las cualificaciones de la población inmigrante; nótese que este planteamiento es contradictorio con la defensa del principio de preferencia comunitaria que hemos comentado más arriba a la hora de explicar el Libro Verde sobre la migración económica. Otros elementos serían la educación y conocimientos lingüísticos, el acceso a los servicios sanitarios y sociales, la participación en el entorno social y, finalmente, la ciudadanía cívica.
El concepto de Ciudadanía Cívica (Civic Citizenship), desarrollado por la Comisión Europea en la mencionada Comunicación de noviembre del año 2000, supone el reconocimiento de un rango de derechos y obligaciones para los inmigrantes residentes legales, el cual se irá ampliando gradualmente a lo largo de un número de años hasta llegar a un nivel equivalente en su disfrute, al de los autóctonos, sin que ello implique necesariamente tener que naturalizarse en el país (acceder a la nacionalidad) y sin que entre los derechos adquiridos se encuentre el de sufragio activo y pasivo, cuyo reconocimiento dependerá de las leyes de cada Estado. En contraposición a este concepto de ciudadanía tendríamos la Ciudadanía Inclusiva donde el referente no es la nacionalidad como elemento diferenciador sino la situación administrativa de ciudadano-residente de una determinada población, siendo éste el único requisito imprescindible para poder ser objeto y sujeto de derechos.
En líneas generales, la integración abarca diversas facetas. Se hace referencia a los derechos otorgados a los inmigrantes a través de las directivas sobre reagrupación y estatuto de residentes de larga duración. Se menciona igualmente el envejecimiento de la población europea y la necesidad de mano de obra de terceros países, sin embargo se hace hincapié en que esta necesidad no resuelve por sí sola el envejecimiento de la población. Sobre la migración legal, también se habla de las actuales políticas que favorecen la mano de obra cualificada y los riesgos de la “etnificación” de ciertos sectores económicos (por ejemplo, hostelería y empleadas de hogar). En cuanto a los inmigrantes ilegales, si atendemos a la definición de integración antes expuesta, no es de extrañar que la inmigración ilegal ocupe tan sólo una página (la 28), para decir lo siguiente: “… En el contexto de la política de inmigración común, el único planteamiento coherente sobre los residentes ilegales es asegurarse de que regresen a su país de origen. Sin embargo, en un número considerable de casos no es posible aplicar esta política por razones jurídicas, humanitarias o prácticas.”
En el mes de julio de 2004 y dando cumplimiento a uno de los objetivos marcados por esta Comunicación se elaboró el primer informe anual sobre migración e integración (COM 2004, 308 de 16 de julio de 2004), donde se vuelve a incidir en estos aspectos de beneficio para la economía del fenómeno migratorio, la tendencia de los Estados miembros a planteamientos selectivos en la admisión de trabajadores extranjeros y la imposibilidad de acceder al empleo como elemento limitador de la política de integración. Sin embargo, insistimos, este último punto se analiza desde el prisma de las dificultades lingüísticas o la formación, sin cuestionar el principio de preferencia comunitaria o los problemas de homologación de títulos.

4. Colaboración con los países de origen

El Consejo de Tampere ha reconocido que el objetivo de un acercamiento multisectorial sobre el tema de la inmigración significa afrontar cuestiones como los derechos humanos y el desarrollo en colaboración con los países de origen. Hasta ahora, de hecho, el estudio de las vías para reducir los factores que empujan hacia la emigración en los países de origen se ha centrado únicamente en el desarrollo económico. Por otro lado está el codesarrollo, que es una idea innovadora que configura un desarrollo paralelo y sinérgico del país de origen y del de destino. Por lo tanto, se debe dar una definición más clara de codesarrollo para poderlo valorar correctamente.
No obstante, y para clarificar la denominación “acuerdos con terceros países”, resulta necesario diferenciar tres tipos de acuerdos según la clasificación que realiza a este respecto Patricia Argerey en su trabajo La política de inmigración en la Unión Europea: los acuerdos o políticas de codesarrollo, los acuerdos de colaboración con terceros países para la ordenación de los flujos migratorios o acuerdos de co-gestión de las migraciones, y los acuerdos de readmisión.
Una política de codesarrollo sería la emprendida por el Grupo de Alto nivel “Asilo y Migración” que ha elaborado seis planes de acción para países o regiones específicas, basados en un enfoque coherente que incluye tanto el diálogo con los países afectados, como la cooperación y el codesarrollo; estos países son Afganistán, Marruecos, Somalia, Sri Lanka, Irak y Albania. En términos generales, los Planes de Acción incluyen propuestas de medidas de cooperación con los países afectados en tres ámbitos: política exterior, desarrollo y asistencia económica, y migración y asilo.
El segundo tipo de acuerdos, los de cogestión de las migraciones, pretenden que la responsabilidad de reducir las migraciones irregulares se comparta entre los países de origen, tránsito y destino, a través de programas nacionales específicos para la fijación de cupos de trabajadores extranjeros a los que se les permite acceder a un Estado miembro. En opinión de la autora antes mencionada, “… la diferencia entre los acuerdos de co-gestión y los de codesarrollo es difusa, puesto que uno y otro tipo se utilizan normalmente de forma complementaria, esto es, estableciendo ayuda financiera y técnica a terceros países junto con cuotas puntuales de permisos de trabajo para personas que quieran entrar en la Unión y firmando convenios con países no comunitarios a cambio de control de la emigración ilegal…”
La Cumbre de Sevilla, de junio de 2002, señala expresamente a este tipo de acuerdos como un elemento más para combatir la inmigración ilegal. De igual forma, la mencionada Comunicación sobre inmigración, integración y empleo o la más reciente sobre vínculos entre inmigración legal e ilegal reiteran la importancia de este tipo de acuerdos. En este último informe se señala que los países del sur de Europa han sido más activos estos últimos años en la firma de acuerdos bilaterales para la admisión de trabajadores temporeros o estacionales y pone a España como ejemplo representativo de la Unión. En los sistemas consolidados, muchos patronos y organismos privados participan activamente en la contratación de trabajadores. Algunos países de recepción han establecido oficinas en los países terceros para contratar e incluso proporcionar formación a los trabajadores a fin de facilitar su admisión.
Los acuerdos de readmisión tienen por objeto que un Estado se comprometa a readmitir en su territorio a aquellas personas que desde dicho Estado hubieran entrado o residido irregularmente en el territorio de la otra parte. Los acuerdos de readmisión pueden ser suscritos por Estados miembros o por la Unión Europea, siendo ésta la fórmula que se propone impulsar ante los malos resultados que han deparado algunos de los acuerdos de readmisión que han firmado los Estados miembros. A este respecto, la aplicación práctica del acuerdo de readmisión suscrito entre España y Marruecos puede ser un ejemplo de ello. Ligado a los acuerdos de readmisión, está la evaluación que la Unión Europea realiza a una serie de países a fin de observar el control que ejercen sobre la inmigración ilegal, según el mandato contenido a este respecto en la Cumbre de Bruselas de Jefes de Estado de diciembre de 2003. En este sentido, destacamos el primer Informe elaborado al respecto, recientemente publicado (COM 2005, 352 de 28 de julio de 2005) y que trata de los siguientes países: Albania, China, Libia, Marruecos, Rusia, Serbia y Montenegro, Túnez y Ucrania. Tras describir el grado de colaboración existente con la Unión y las medidas tomadas por estos países en la lucha contra la inmigración ilegal, el Informe incluye una serie de recomendaciones particulares para cada uno de los países y unas recomendaciones generales entre las cuales destaca incluir en este tipo de informes a los países con los cuales actualmente la UE negocia acuerdos de readmisión, es decir: Argelia, Hon Kong, Macao, Pakistán y Sri Lanka.

Cartelpequeño

BIZILAGUNAK 2019

Portada

Valla

Fotografía Amnistía Internacional

Banner Docu Sos Cast

Colabora

Colabora económicamente con SOS Racismo de la forma que tú prefieras:

Socios Es
Comunicación

Revista Mugak

Mugak64 65 Portada

nº64 Y 65