Ante la nueva reforma de la ley de extranjería

Federación de Asociaciones de SOS Racismo

1.- El contexto

En este caso es relevante. El anuncio de la reforma se hizo en un mitin de Aznar y se utilizó un procedimiento de urgencia para aprobar los cambios en el consejo de ministros del día 23 de mayo, dos días antes de las elecciones municipales. No se explica tanta urgencia cuando parte de los temas corresponden a proyectos de cambio iniciados en septiembre de 2002, que contaban ya con informes del Consejo General del Poder Judicial y estaban en fase de enmiendas en el parlamento.
Sólo se puede interpretar la urgencia desde la voluntad por parte del PP de intentar ganar unos cuantos votos moviendo el fantasma de la inmigración, encuadrado en su política de seguridad. Este uso electoralista de la inmigración se inició en diciembre del 1999, con la accidentada aprobación de la ley 4/2000, y ha continuado hasta la actualidad configurando un discurso xenófobo cada vez más hegemónico, tanto por el empeño puesto por el PP por difundirlo como por la poca presencia de discursos alternativos. Apelar al miedo irracional cuando se habla de la capacidad limitada de acogida del país, de un país que, a pesar de todos los cambios, que son importantes, tiene todavía una de las tasas más bajas de inmigración de Europa, silenciando la normalidad del hecho migratorio en las sociedades europeas actuales, es fomentar la xenofobia desde el Gobierno.
Denunciamos, una vez más, el uso electoralista por parte del PP del tema de la inmigración, unido a discursos alarmistas como que “la capacidad de acogida no es limitada” o directamente xenófobos como la asociación entre inmigración y delincuencia (recurrente en los últimos meses) e inmigración y terrorismo (detención injustificada pero no casual de 16 supuestos miembros de Al Qaeda a los que se confiscó un supuesto explosivo que resultó ser detergente)
Los objetivos declarados para justificar esta nueva reforma no resisten un análisis detallado. No se va a adecuar la legislación a lo dicho en la sentencia del Tribunal Supremo del 20 de marzo, sino que se van a elevar los artículos anulados por el Supremo a rango de ley orgánica. Las modificaciones en materia de visados no son ajustes técnico administrativos que simplificarán los trámites de obtención de las autorizaciones para trabajar, sino que la reforma elimina prácticamente las escasas vías legales de entrada que aún se mantienen en la actualidad. Si no funcionan las vías legales de entrada, si no hay mecanismos de regularización, es la ley la que está fomentando la inmigración irregular. El resultado ya lo conocemos: muertes en el mar, aumento del negocio de las redes de transporte clandestino, explotación laboral, exclusión social, racismo. Una muestra clara de racismo institucional que desde SOS Racismo denunciamos instando a la sociedad y a las fuerzas políticas de oposición a movilizarse para construir ya otro modelo de política migratoria.
Parece probable que la reforma se materialice entre el otoño y fin de año. Antes de modificar la ley, el Gobierno ya está anticipando algunas de sus medidas mediante convenios bilaterales, como el firmado a finales de mayo con Rumania para que las empresas de transporte de este país pasen las listas de pasajeros.
Hasta el momento, ni el PSOE ni CiU han hecho una crítica de fondo de lo que el Partido Popular propone. El PSOE ha criticado la ineficacia de las políticas de control de la inmigración practicadas hasta ahora, y parece postularse como más eficaz en esa misma política de supuesto control. No hay una política muy diferente. Tenemos que recordar que en septiembre de 2002 fue el PSOE quien llevó a las Cortes una proposición no de ley que buscaba impedir la regularización de los y las inmigrantes que se encontraban aquí. CiU tampoco ha cuestionado las políticas de más control y más facilidades para la expulsión, pero quiere competencias en esas materias, por lo menos en materia de cupos, visados y controles.
Nos enfrentamos, en definitiva, a una reforma que agudiza un modelo injusto e ineficaz, sin una oposición política fuerte que cuestione este modelo y con una opinión pública en la que ha calado el discurso demagógico. Tenemos, como sociedad, el reto de impulsar y exigir alternativas, y de sensibilizar a la opinión pública ante una contradicción flagrante con la universalidad de los derechos humanos.

2.- El contenido

El Anteproyecto de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000; de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local; y de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, supone la modificación de los siguientes artículos: 4,17, 18, 19, 25, 27, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 53, 54, 55, 58, 62, 63, 64 y 66 de la actual Ley de Extranjería. Además se introducen dos nuevos artículos, el 25 bis y el 30 bis, y cuatro nuevas Disposiciones Adicionales, la Tercera, Cuarta, Quinta y Sexta

Los cambios que se proponen los podemos encuadrar en cinco bloques:

- Reforzamiento de la política de control de entradas en el país.

- Modificaciones que facilitan la expulsión

- Reforzamiento del control de la estancia, especialmente en el caso de los inmigrantes en situación irregular empadronados y sus derechos administrativos.

- Reajustes en la Ley de Extranjería a partir de la sentencia del Tribunal Supremo que afectaba a diversos artículos del reglamento de aplicación de la ley

- Reajustes en la política de visados y su relación con el permiso de residencia, la autorización para trabajar y otras tramitaciones que afectan a extranjeros.

2.1.- Reforzamiento de la política de control de entradas en el país

Se introducen medidas que tienden a reforzar el papel policial de las compañías de transporte, especialmente las aéreas. Afecta fundamentalmente al artículo 66 de la ley, en el que se hacen dos añadidos que, en resumen, vienen a decir que la compañía de transporte “deberá proporcionar a la autoridad española competente (a la policía), antes de iniciar su salida…una relación de aquellos extranjeros que hubiesen embarcado en la nave, aeronave o transporte terrestre…Dicha relación habrá de detallar, respecto de cada extranjero, el nombre y apellidos, fecha y lugar de nacimiento, nacionalidad y número de pasaporte o documento de viaje de acredite su identidad”. En caso de denegación de entrada y de que existan problemas para devolver al extranjero, sería la compañía de transporte quien se haría cargo de esa persona.
A lo anterior hay que añadir el control específico que se pretende hacer sobre los billetes de vuelta. Si una persona no hace uso del billete, el Ministerio del Interior sabrá que se queda, presumiblemente de forma irregular. Aunque la policía no sepa donde se quedan, tendrá los datos de quienes son, y los podrá utilizar en el futuro, cuando pidan cualquier tipo de permiso, por ejemplo. Se introduce, además, una discriminación expresa que afecta a los extranjeros extracomunitarios, de quienes las compañías de transportes deberán comunicar a las autoridades todos sus datos personales de no utilizar un billete de vuelta (nuevo artículo 66.2.párrafo 2º). Estas mismas obligaciones que han de cumplir las compañías se imponen cuando se trate de vuelos internos desde Ceuta o Melilla hacia cualquier lugar de la península.
La política de control de entradas y, dentro de ello, las medidas de presión contra las compañías de transporte, son políticas que se están aplicando en toda Europa. Esa política, en lo que hace a las compañías de transporte, tiene tres pilares:

- Hacerles jugar un papel represivo, de policía privada que controla a los viajeros para luego no tener problemas con las autoridades de cada país.

- Obligarles a hacerse cargo de los gastos de la vuelta en los casos de denegación de entrada. Ahora se amplía a hacerse cargo en general en el caso de que haya problemas con la devolución.

- Endurecimiento del sistema de multas a las compañías que infrinjan esta normativa, con sanciones que pueden llegar a los 500.000 euros.

Pedir las listas es totalmente desproporcionado ante un hecho, la entrada irregular, que no es un delito sino una falta administrativa (como el impago de multas). Además, implica traspasar la responsabilidad del control de fronteras a las compañías de transporte, que para no verse perjudicadas utilizarán los criterios más restrictivos posibles de selección de pasajeros, que muchas veces serán arbitrarios.
Estas políticas son especialmente problemáticas en los casos en los que pueda haber solicitudes de asilo. Potenciales demandantes de asilo se pueden quedar sin poder salir de un país porque las compañías de transporte les impiden el embarque. Esto, inevitablemente, refuerza el papel de las redes de transporte clandestinas, que en más de un caso son, desgraciadamente, las que responden a problemas sociales y políticos reales. Y decimos desgraciadamente, porque esas redes, a su vez, explotan.

2.2.- Modificaciones que facilitan la expulsión

Afectan de lleno a los artículos 53, 54, 55, 58, 62, 63 y 64 de la Ley de Extranjería. Este bloque, a su vez, lo podemos dividir en dos apartados:

- El que afecta directamente a los procedimientos de expulsión

- El que afecta al internamiento en Centros de Internamiento

Los cambios de este bloque tienen que ver con las modificaciones del Código Penal, introducidas como consecuencia de la política de unir inmigración y delincuencia. Así, para los inmigrantes procesados o inculpados por delitos o faltas para los que se prevean penas privativas de libertad inferiores a seis años, la autoridad gubernativa, previa audiencia del fiscal, propondrá siempre su expulsión inmediata, en un plazo no superior a tres días, salvo que el juez, de forma motivada, aprecie la existencia de circunstancias excepcionales que justifiquen la denegación de la expulsión.
Si la expulsión no se pudiese efectuar en el plazo de tres días, la autoridad gubernativa solicitará al juez que el inmigrante sea internado en un Centro de Internamiento para extranjeros, donde puede ser detenido por un plazo máximo de 40 días. Señalar que este plazo de detención de 40 días es el más largo de la Unión Europea. A título de ejemplo, en Francia, el plazo de detención es de 12 días y ahora el Gobierno quiere ampliarlo a 17. Con esta nueva normativa, se viola por el Gobierno lo dictado por el Tribunal Supremo en Marzo de este año, que anuló artículos del Reglamento de Extranjería que vulneraban la independencia judicial, que ahora se ve en serio peligro con esta Reforma.
En cierto modo, se produce una inversión del procedimiento. Hasta ahora, era el juez quien, previa audiencia del fiscal, autorizaba la expulsión. Ahora es la autoridad gubernativa quien, previa audiencia del fiscal, propondrá siempre la expulsión, y es el juez quien de manera motivada dirá que no procede la expulsión en un plazo que no podrá exceder de tres días. En los casos de penas superiores a seis años, se prevé la expulsión cuando pasen a tercer grado, o cuando cumplan tres cuartos de la condena.
Todo lo anterior, además de facilitar las expulsiones mediante el procedimiento de aquí te pillo y aquí te expulso, crea una situación de gran inseguridad jurídica. Un procesado no es un condenado. Un procesado podría salir absuelto del delito o la falta que se le imputa. Pero podrá ser expulsado con la sanción de prohibición de entrada que conlleva toda expulsión.
Todas estas cuestiones se venían discutiendo desde septiembre de 2002, cuando el Gobierno presentó el anteproyecto de modificación del Código Penal, que abarcaba también otros aspectos. Se estaban siguiendo los trámites parlamentarios, que estaban en la fase de presentación de enmiendas por parte de los diferentes grupos. No se entiende muy bien el por qué de esta especie de acelerón en lo que afecta a las expulsiones y los centros de internamiento, salvo en lo que tiene de electoralismo barato, jugar con el miedo de la gente y hacer demagogia sobre la seguridad ciudadana. Basta recordar que a día de hoy se ejecutan únicamente el 30 % de las expulsiones decretadas por falta de convenios con los países de origen de los afectados, lo que convierten estas facilidades en el proceso de expulsión, en la realidad, en medidas de fomento de la inmigración irregular y de explotación laboral de estos “expulsados sin retorno”.

2.3.- Reforzamiento del control de la estancia, especialmente de inmigrantes en situación irregular empadronados.

Este bloque estaría compuesto por las modificaciones que se quieren introducir en la Ley de Bases de Régimen Local en lo relativo al control de los empadronamientos y en la Ley de Procedimiento Administrativo, estableciendo su supletoriedad respecto de la Ley de Extranjería. Aunque la intención de fondo parece clara, no está del todo claro qué quieren hacer o hasta donde quieren llegar, por lo que a la vez que denunciamos la tendencia queremos evitar crear una alarma mayor de la necesaria, que podría tener consecuencias de pánico en algunas personas. Afectaría de lleno a las personas empadronadas que estén en situación irregular, es decir, empadronadas pero sin permiso de residencia y de trabajo en vigor.
Hoy por hoy, los datos individuales del padrón, nombre, apellidos y dirección, no pueden salir del ayuntamiento. Esos datos no son públicos, ni la policía tiene derecho a pedirlos. Solamente podrían ser transmitidos a un juez en el curso de una instrucción y mediante solicitud motivada. Son pues, datos, que no se cruzan con la policía de extranjería.
Empadronarse en un ayuntamiento es un trámite necesario para poder acceder a la sanidad, a las ayudas de emergencia social y a la renta básica. Es fácil deducir que este asunto es fundamental, pues es la puerta que, a pesar de la irregularidad, permite acceder a derechos sociales elementales, pero muy importantes.
La reforma supone la vulneración del derecho a la salud (entre otros) para los afectados; la vulneración de la autonomía de los ayuntamientos y de la ley de protección de datos.
Sobre esta cuestión, sólo conocemos lo publicado en diferentes medios de comunicación, y no acaba de quedar claro su alcance. En El País del sábado 24 de mayo se decía que se querían poner en relación los datos del Instituto Nacional de Estadística relativos al padrón y el Registro Central de Extranjeros de la Policía. No sabemos si ese intercambio de datos incluye los datos nominales. En otras crónicas, parece más que se quiere trasladar a los ayuntamientos la responsabilidad de controlar las situaciones de hacinamiento en un domicilio, y la obligación de comunicar o tomar medidas al respecto. Se disponen, además, mecanismos para que los Ayuntamientos que no quieran acatar esta transmisión de datos, puedan ser suplidos en este control por el Instituto Nacional de Estadística (pretendido artículo 17.2, Ley de Bases de Régimen Local)
En el caso de los derechos administrativos de los extranjeros, se quiere establecer una especie de apartheid administrativo para estas personas, al disponerse en una nueva Disposición Adicional de la Ley de Procedimiento Administrativo que esta Ley sólo se aplicará en defecto de la Ley de Extranjería. Ello supone que los extranjeros pasan a tener, a pesar de ser ciudadanos, diferentes y menores derechos ante la Administración, lo que resulta grave si tenemos en cuenta los obstáculos burocráticos para la realización de solicitudes que se imponen en la Reforma (punto 5).
Sea como fuere, va a aumentar la vulnerabilidad de una parte de las personas que están en situación irregular, y eso ya, en si mismo, es muy grave, y también de quien se encuentra regularmente, ya que estas restricciones le afectan de la misma manera. Cualquier medida de este tipo va a retraer el empadronamiento de algunas personas y sus derechos ante la Administración, con las consecuencias sociales que ello tendrá.
Este apartado guarda relación, por las discriminaciones que se quieren introducir entre extranjeros y el resto de ciudadanos en sus derechos más básicos, con la normativa comunitaria de igualdad de trato (Directiva 43\2000), que impide estas actuaciones, y que es vulnerada por el Gobierno español, a pesar de que debe adaptar nuestra legislación a estas Directivas antes del 19 de Julio del presente año.

2.4.- Reajustes en la Ley de Extranjería a partir de la sentencia del Tribunal Supremo que afectaba a diversos artículos del reglamento de aplicación de la ley

Este apartado es un puro fraude jurídico. El 20 de marzo, el Tribunal Supremo hizo pública una sentencia en la que venía a recordar que en un Estado de Derecho todos los poderes públicos están sometidos al principio de legalidad, y un reglamento está para desarrollar y concretar la Ley, pero no puede decir lo que la Ley no dice o ir más lejos. La sentencia corregía las limitaciones en materia de reagrupación familiar, el derecho a la libre circulación y la abusiva regulación de las relaciones entre la administración y los extranjeros en la tramitación de expedientes o en sus comparecencias en diferentes procedimientos, recordando la vigencia para todos los ciudadanos de la Ley de Procedimiento Administrativo.
A partir de la sentencia, se tendría que modificar y ajustar el reglamento. Pero el gobierno, dándole la vuelta al principio de legalidad, lo que quiere es cambiar la Ley para adecuarla al reglamento. La reforma supone, pues, el no acatamiento de una sentencia del Supremo, es decir, una falta total de respeto al papel que el funcionamiento democrático otorga a las instituciones judiciales, y una muestra más de la prepotencia que el Gobierno muestra en éste y en otros temas. Es curioso comparar esta desobediencia al Supremo con la celeridad con que se ejecutan sus sentencias cuando éstas benefician a los intereses gubernamentales.

2.5.- Reajustes en la política de visados y su relación con el permiso de residencia y la autorización para trabajar.

Por un lado, parece suponer un ajuste técnico, mediante el cual el visado de trabajo y residencia sustituirá al actual permiso de trabajo b inicial. Desaparecerá la denominación “permiso de trabajo”, que será sustituida por la de “autorización para trabajar”. Trata de aparentar una simplificación en el trámite administrativo, medida pedida por la patronal para facilitar el inicio de la relación laboral. Sin embargo, en la realidad estas facilidades no se producen, porque se obliga al extranjero que llega con su visado de trabajo a solicitar en 1 mes y personalmente su tarjeta de residencia (nuevo artículo 4.2), por lo que la burocracia y las colas van a seguir igual o peor.
Pero a su vez, esta medida, y esa es su cara más importante, refuerza la política de control de entrada. Supone un paso más en la política de bloquear el régimen general como sistema para regularizar la situación de personas que están aquí a partir de una oferta de empleo. Refuerza que la única manera de acceder al país y entrar en el mercado de trabajo sea mediante una oferta nominativa en origen, tal y como durante todo el 2003 viene ocurriendo en aplicación de las instrucciones publicadas en enero de este año. Por tanto, esta medida que se nos vende como una simplificación administrativa va a reforzar las ya enormes trabas para regularizar la situación de las personas que ya están aquí.
La reforma restringe también la regularización por arraigo y por causas humanitarias, al eliminar el supuesto de arraigo de 5 años, y dejar la redacción del resto de supuestos en la más absoluta ambigüedad y discrecionalidad.
La reforma restringe también la reagrupación familiar: se propone impedir que la persona reagrupada pueda a su vez reagrupar a otro familiar, si antes no dispone de un permiso de residencia propio, cuando el Tribunal Supremo, en Marzo, eliminó esta restricción, con lo que se vuelve a vulnerar el respeto a las decisiones judiciales. Se fuerzan así reagrupaciones por vía irregular.
En el caso de las supuestas ventajas administrativas que establece el proyecto de Reforma, en realidad se obliga a la solicitud personal del permiso y su recogida, y la solicitud personal de visado en el país de origen. Si unimos esta medida a la nueva Disposición Adicional cuarta de la Ley de Extranjería, que prevé la inadmisión a trámite de las solicitudes de permiso de quienes se encuentren en situación irregular, y a la supletoriedad que se establece de la Ley de Procedimiento Administrativo respecto de estas nuevas normas, esta Reforma cierra de facto el régimen general de regularización para la gente que ya se encuentra aquí, aunque cuente con una oferta de trabajo, lo que da una medida del fomento de la inmigración irregular que va a suponer la nueva Ley.
Actualmente hay en territorio español unas 600.000 personas en situación irregular, la cifra más alta que ha habido nunca, a pesar que el Gobierno ha presentado sus sucesivas reformas como medios para acabar con la inmigración irregular y fomentar la inmigración regular. La cifras muestran con contundencia que esto es absolutamente falso. No hay prácticamente en estos momentos vías legales de entrada. Recordamos, además, que 9 de cada 10 extranjeros que actualmente están en situación regular en el estado español se han encontrado en alguna ocasión en situación irregular. Muchas personas sufren la irregularidad sobrevenida, por no renovación de los permisos. Los contingentes anuales son un fracaso (en 2002 sólo se cubrieron 3.113 de los 10.884 puestos de trabajo estables previstos, una cifra ya de entrada insuficiente); el régimen general previsto por la ley se cerró en 2002 y está abierto ahora de forma más teórica que real; no se permite que un empresario contrate a una persona que se encuentra aquí sin papeles y ésta acceda así a la regularización; no hay ningún mecanismo de regularización abierto a excepción del arraigo, que exige tres años de residencia, una oferta de trabajo y familiares directos en situación regular. La reforma anunciada empeora aún más esta situación, estrangulando las ya escasas vías de entrada legal. Da otra vuelta de tuerca a la ya insostenible situación en que la actual ley de extranjería sitúa a la población inmigrada. Dificulta aún más la entrada por vías legales y la regularización de las personas que se han visto forzadas a entrar de forma irregular.
Además, la reforma aumenta el peso de la discrecionalidad de los consulados, que actualmente ya están denegando visados a personas a pesar de que poseen oferta de trabajo. Por último, supone una vulneración de la tutela judicial efectiva. Actualmente, quien ve denegada su solicitud de permiso puede recurrir porque está en territorio español; desde el país de origen no hay posibilidad de recurso, y esto pone a los solicitantes en una situación de desamparo judicial.

Preguntamos al Gobierno: *

- ¿Qué piensa hacer con las 600.000 personas que se hallan en estos momentos en situación irregular? Está claro que no las va a expulsar a todas (entre otros motivos porque ello perjudicaría a los sectores económicos que las utilizan como mano de obra barata y sin derechos), pero tampoco las regulariza. ¿Qué alternativa les ofrece?

- ¿Dónde están las políticas de integración anunciadas hace más de un año con el programa GRECO? Hasta este momento no hemos oído hablar de ellas. Precisamos que nos referimos al 30% del presupuesto del programa GRECO, ya que el 70 % corresponde a temas de Interior a pesar de que se supone que el conjunto del programa se destina a integración.

No es haciendo aún más difícil la vida de las personas en situación irregular como se favorece la inmigración regular, sino abriendo vías reales y eficaces de entrada y de regularización que en estos momentos no existen. Si el Gobierno central quiere optar de verdad por la inmigración regular, puede empezar por permitir la contratación de personas que se encuentran en territorio español sin que tengan que volver a buscar el visado al país de origen, y establecer mecanismos permanentes de regularización. La vía actual crea inmigración irregular, y en consecuencia explotación laboral, exclusión social y racismo.